“十三五”時期，我國制定了到2020年萬元國內生產總值能耗比2015年下降15%，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內的“雙控”目標，并要求屆時煤炭占能源消費總量比重下降到58%以下。5月29日，國家發展改革委能源研究所發布《“十三五”時期重點部門煤控中期評估及后期展望》執行報告指出，“十三五”以來，重點部門支撐全國煤控目標任務全面完成，“十三五”后期，我國實現煤炭減量替代目標仍面臨諸多挑戰。

煤炭消費總量控制目標完成情況好于預期

根據國家統計局初步核算，2018年，我國超額完成能源總量和強度“雙控”目標。2018年，我國一次能源消費總量46.4億噸標準煤，比上年增長3.3%;單位GDP能耗相比上年下降約3.1%，超過全年下降3%的目標任務。報告指出，從“十三五”目標完成進展看，2015～2018年，我國一次能源消費總量增長了3.4億噸標準煤，僅相當于“十三五”增量控制目標的48%;我國單位GDP能耗累計下降11.3%，完成“十三五”能耗強度降低目標的73.4%，超額完成60%的進度目標要求。從煤炭消費情況看，2016年我國煤炭占一次能源消費總量比重為62%，2017年下降到60.4%，2018年進一步下降到59.0%。報告預計，到2020年有望實現煤炭在一次能源消費中的占比下降到58%。

據國家發展改革委能源研究所能效中心有關人士介紹，“十三五”時期，國家對重點部門沒有制定煤炭消費總量控制目標，僅在行業發展規劃中制定了能效提升、污染物減排、結構調整等具體約束目標，此外，在供給側結構性改革背景下，針對煤炭、鋼鐵、電力等制定了去產能或產能控制總體目標。在中國煤炭消費總量控制方案和政策研究項目中，針對重點部門提出了2020年煤炭消費總量控制目標，以及節能環保、結構優化等具體目標。

報告分析，從重點部門情況看，單位產品能耗持續下降，裝備大型化加快發展，為重點部門煤炭消費減量替代奠定了堅實基礎。具體到火電部門而言，“十三五”時期，我國制定了現役煤電機組經過改造以后平均供電煤耗降至310克標準煤/千瓦時以下的發展目標。從目標完成情況看，2017年，我國燃煤機組平均供電煤耗為309克標準煤/千瓦時，比上年下降了3克標準煤/千瓦時，已經提前三年完成規劃目標。隨著高參數大容量燃煤機組建成投產，預期到2020年我國平均供電煤耗還將進一步下降。

我國煤炭消費沒有大幅反彈的基礎

我國煤炭消費總量控制目標能夠超出預期完成，得益于煤耗重點部門的工藝路線優化、能效提升、清潔能源替代、產能布局調整等多方面因素。通過控制煤炭消費總量，來實現重點部門優化工藝路線、提升能源利用效率、推廣清潔能源、調整產能布局的效果。

“我國推行煤炭消費減量替代并不是限制合理用能需求，而是在綜合考慮生態環境約束、產業升級需求等因素基礎上，整合推動能源供給側結構性改革和引導綠色低碳消費升級的綜合決策。”上述人士表示，控制煤炭消費不能僅依靠行政措施，需要結合各地區、各行業實際情況，從系統優化、成本最小化等出發，利用需求減量、結構優化、技術升級等多種途徑，發揮市場和政府作用合力。

報告指出，“十三五”以來，我國重點部門摸索的一些最佳做法實踐，為進一步深入推動煤炭減量替代工作提供了有益參考。例如，完善經濟政策，發揮價格信號對控煤的引導作用;優化區域和園區能源系統，“化零為整”促進控煤;整合推進控煤與污染治理，提高控煤經濟性;提升精細用能和智慧用能水平，實現管理節能。

報告分析，我國煤控也面臨著諸多問題和挑戰。現代煤化工產業快速發展，加劇煤炭消費增長壓力。大范圍高力度淘汰燃煤鍋爐與保障合理用能需求不夠匹配。一些煤炭替代措施經濟性差，可能造成煤炭消費反彈。一些地區和行業存在刺激能源需求增長的傾向。

“整體來看，伴隨我國經濟加快高質量轉型，清潔能源發展進一步加快，我國煤炭消費并沒有大幅反彈的基礎。”上述人士稱，但伴隨電力供需形勢更加復雜，傳統化石能源與清潔能源競爭加劇，煤化工等行業投資過熱，我國實現煤炭減量替代目標仍面臨艱巨挑戰。

強化煤控目標約束避免煤炭消費反彈

“十三五”后期，我國實現經濟高質量發展的國際國內環境更加復雜，面臨的不確定性因素增多，對進一步推動煤炭消費減量替代帶來嚴峻挑戰。對此，報告提出以下相關建議。

一是強化煤控目標約束，努力完成煤控目標。當前，在供給側結構性改革特別是去產能、去杠桿背景下，實現煤炭消費減量替代目標面臨較好的宏觀形勢。建議進一步強化煤控目標約束，嚴格落實節能提效、結構優化、能源替代各項措施，加強對重點耗煤行業的分類指導。

二是加強對重點耗煤行業新建重大項目的全過程監管。建議開展重點用能行業重大在建項目的全面篩查，加強國家與地方規劃統籌銜接，確保重大耗能項目建設符合國家產業規劃、節能環保標準和生態紅線要求，新建重點用能項目不僅能效水平要達到國內領先、國際領先，能耗和煤耗也必須控制在總量目標范圍內。嚴格控制煤電裝機和煤化工項目建設，落實等量減量替代要求，對不符合節能環保標準要求、未批先建的項目全面叫停。

三是大幅提升東部地區清潔能源、外送電力供給保障能力。當前，我國京津冀、長三角、珠三角以及山東、河南、安徽占全國煤炭消費總量的50%以上，也是我國煤炭減量替代的重點地區。建議進一步放開天然氣、分布式能源領域投資和價格管理，鼓勵有條件的地方政府大幅增加管道天然氣、LNG、分布式可再生能源等多種供給，不斷提升清潔能源利用規模。加快跨區輸電基礎設施建設，鼓勵東部受端地區采取長期協議、共同投資、兼并重組等多種方式與西部清潔能源大省加強合作，提升外送清潔電力規模和保障能力。

四是深化石化、煤化工領域供給側結構性改革。建議立足國內需求，嚴格控制石化、煤化工產能盲目擴張。按照國內領先、國際先進節能標準要求，以及最嚴格的生態環境、水資源約束要求，大幅提高新建產能節能環保安全標準。

五是強化新興領域用電、用氣等需求側管理措施。隨著我國新增電力需求由高耗能部門到新興產業和居民生活領域，以及天然氣在工業園區、電力、居民生活領域大規模應用，未來可能出現電力和天然氣峰谷差拉大、供給不足等問題，對全社會煤炭減量替代帶來負面影響。要強化新興領域用電、用氣等需求側管理措施，進一步完善峰谷價格、差別價格、階梯價格政策，推動重點部門煤炭節約利用、高效利用、有序利用、智能利用。

六是完善“煤改氣”“煤改電”相關政策，避免煤炭消費出現反彈。把握“煤改氣”工作節奏，優先實施建筑節能改造和工業低溫余熱利用，推廣熱泵、蓄熱、中低溫余熱利用、大溫差長距離輸熱等技術，統籌利用電力、鋼鐵、水泥等高耗能行業余熱余能資源。

(關鍵字：十三五 煤控)