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“能源體制改革很快會提上議事日程。”國家能源局一位官員近日透露，下一步能源體制改革的總體指導(dǎo)意見已經(jīng)起草完畢，其中能源管理體制的改革是重要組成部分，關(guān)于設(shè)立能源部也是體制改革的主要議題。
上述官員稱，在這個方案中，下一步能源體制改革的目的是，未來5年要逐步打破能源行業(yè)的壟斷，提高市場競爭程度，理順能源價格機(jī)制，財稅調(diào)節(jié)更趨合理，重點領(lǐng)域改革取得重大突破，而這也是未來新設(shè)能源部的目的。
“我曾兩次被邀參加討論能源部的成立問題。非常有必要成立高級別的能源管理機(jī)構(gòu)。”4月19日，正在出差中的中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱(微博)告訴《華夏時報》記者，這樣可以將電、煤、油、氣以及節(jié)能管理、能源規(guī)劃、國際能源合作、能源科技等方面納入統(tǒng)一管理，提高能源的利用效率。
汪玉凱介紹，國務(wù)院目前尚未召集各能源主管部門協(xié)商，新的能源部必然是多部門相關(guān)能源權(quán)力的組合，因此協(xié)調(diào)部門利益成為最為迫切的問題。
能源部命運(yùn)多舛
中國目前正面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，首當(dāng)其沖的就是能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。
上述官員透露，正在起草的能源領(lǐng)域體制改革總體指導(dǎo)意見，是下一步改革的路線圖，能源管理體制是重點。
“中國能源部應(yīng)該是有的，這次能源部是在不該成立的時候成立了，而在不該撤銷的時候又撤銷了。”一位業(yè)內(nèi)人士說。
據(jù)悉，中國的能源體制一直處于變革之中，1980年成立過能源部，但到了1988年機(jī)構(gòu)改革，這個能源部就撤了。后來在國家經(jīng)貿(mào)委下邊設(shè)立石油開發(fā)局、能源工業(yè)局等。2003年在發(fā)改委下面設(shè)立能源局和環(huán)境資源局。2004年發(fā)生全國性缺電，臨時決定成立國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組。2008年時的方案是要成立能源部，但后來由于種種原因，最后還是成立了能源局，但只能算是發(fā)改委下面的二級部門。
“現(xiàn)在職能和構(gòu)架都是一個部的規(guī)模，就是人少點，現(xiàn)在有11個司。”上述官員說。
汪玉凱稱，能源局在能源定價上沒有實權(quán)，就無法調(diào)控能源市場，“石油、電力、煤炭都是中國最大的壟斷行業(yè)，各個企業(yè)都是部級官員擔(dān)任管理職務(wù)，能源局管理他們是有困難的。”
目前，世界上有能源部的國家不少于40多個，有些國家能源是放在工業(yè)部管理的，能源生產(chǎn)大國基本都設(shè)立了主管能源的部，消費(fèi)為主的國家的能源管理一般設(shè)在經(jīng)濟(jì)部門。而中國能源消費(fèi)和生產(chǎn)的規(guī)模都很大，所以設(shè)立能源部就非常有必要。
不匹配的權(quán)力設(shè)置
有關(guān)方面始終沒有放棄呼吁成立能源部。
眾所周知，我國的能源主管機(jī)構(gòu)非常分散，除能源局以外，還包括電監(jiān)會、煤炭安監(jiān)總局等，也包括水利部、國土部等其他十多個部委部分行政職能與能源問題息息相關(guān)。比如，國土部和能源相關(guān)的司有“礦產(chǎn)資源儲量司、礦產(chǎn)開發(fā)管理司、地質(zhì)勘探司”3個司。
政出多門、分散管理的著名例子是，煤炭是我國當(dāng)前的重要能源，煤炭行業(yè)管理的五個許可證，沒有一個在能源局；核電廠運(yùn)行操控員考評在能源局，但發(fā)證在國家核安全局。
從行政級別上講，能源局屬于正司級，而中石油(9.950.080.81%)、中石化、國家電網(wǎng)(微博)公司等則是正部級或副部級，這讓現(xiàn)有能源局的監(jiān)管工作陷入“名存實亡”的境地，成立更高級別的能源主管機(jī)構(gòu)勢在必行。
據(jù)悉，現(xiàn)有能源局直接擁有實權(quán)的事務(wù)并不多，主要包括火電機(jī)組的“上大壓小”、光伏電站特許項目招標(biāo)等，就算這些項目的定價權(quán)同樣不在能源局。
“中國的能源管理部門權(quán)力分散，多部門間影響了執(zhí)行效率。”廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)認(rèn)為，與此前相比，現(xiàn)在推出能源部的概率要大很多。
“能源管理十分復(fù)雜，無論是國內(nèi)能源地位需要，還是國際能源競爭與否的要求，都需要我國成立一個高級別的政府能源管理部門。”汪玉凱說，此前能源部未成行的關(guān)鍵就是，發(fā)改委不愿意放棄能源價格和能源項目的準(zhǔn)入。
關(guān)鍵是價格和準(zhǔn)入
“如果失去價格權(quán)和項目審批權(quán)，成立能源部意義不大。”林伯強(qiáng)認(rèn)為，今后如果要成立能源部，那么該部不僅會掌握能源價格權(quán)，其他部委的能源相關(guān)權(quán)力也應(yīng)劃歸該部，“能源部的職責(zé)應(yīng)主要包括制定能源發(fā)展戰(zhàn)略，能源開發(fā)和利用，支持能源技術(shù)進(jìn)步等方面，從而切實確保國家能源安全。”
這么多年，每次機(jī)構(gòu)改革，能源都是首當(dāng)其沖。“如果讓發(fā)改委考慮能源問題，會加入很多非能源領(lǐng)域的考慮，這樣能源管理的目標(biāo)就不明晰了。”汪玉凱認(rèn)為，這涉及到定價權(quán)、準(zhǔn)入權(quán)等權(quán)力的重新調(diào)配。
此外，發(fā)改委擁有煤炭、電力、成品油、天然氣的定價權(quán)。相比以往的討論，當(dāng)下國內(nèi)的能源問題背后涉及的部委權(quán)限、政企博弈同樣復(fù)雜，而核心的問題仍然是新的能源部能否獲得強(qiáng)勢話語權(quán)。
林伯強(qiáng)就此認(rèn)為，是否獨立，是能源部與能源局的最顯著的差別。在具體職能上，“能源所有的矛盾最終落在價格問題上。”
