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上海證券的一份研究報(bào)告顯示，除地方政府負(fù)債10.7萬(wàn)億元外，中央政府債務(wù)水平也不容樂(lè)觀。該報(bào)告指出，2010年年末，中央政府以國(guó)債余額形式表現(xiàn)的顯性負(fù)債達(dá)6.75萬(wàn)億元，而負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或者在出現(xiàn)違約情況下不得不以財(cái)政資金“兜底”的隱性負(fù)債，更是高達(dá)10.94萬(wàn)億元左右。該報(bào)告計(jì)算，加上隱性債務(wù)的中央、地方兩級(jí)政府債務(wù)總額，在2010年底占GDP的比例已達(dá)到68.33%，高于國(guó)際通用60%的警戒線。不過(guò)，時(shí)代周報(bào)記者采訪眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家時(shí)，他們皆表示，隱性債務(wù)這一概念較為含糊，具有多種統(tǒng)計(jì)口徑，不同的統(tǒng)計(jì)方法顯然會(huì)得出不同的數(shù)字，上海證券報(bào)告僅為一家之言。
上海證券報(bào)告估算中央負(fù)債
這份上海證券首席宏觀分析師胡月曉制作的名為“中國(guó)地方政府債務(wù)研究”的報(bào)告認(rèn)為，中央政府的顯性負(fù)債即國(guó)債余額方面，2010年年末，我國(guó)對(duì)內(nèi)及對(duì)外國(guó)債余額為67548.11億元。而政府隱性債務(wù)則包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或者是在出現(xiàn)違約情況下政府不得不使用財(cái)政資金進(jìn)行最后“兜底”的各類(lèi)型債務(wù)。在一定的條件下，這些隱性債務(wù)會(huì)通過(guò)違約的方式實(shí)現(xiàn)顯性化，對(duì)銀行體系造成沖擊，所以仍然需要評(píng)估其對(duì)經(jīng)濟(jì)的潛在威脅。根據(jù)這樣的定義，鐵道部負(fù)債、社保基金缺口、政策性銀行負(fù)債、國(guó)有銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)均為典型的政府隱性負(fù)債。
據(jù)該報(bào)告計(jì)算，2010年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入13420億元，2010年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總支出10555億元，當(dāng)年參保離退休人員6305萬(wàn)人，當(dāng)年全國(guó)65歲以上老人約為1.2萬(wàn)億，如果實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的全民養(yǎng)老目標(biāo)，當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)支出將擴(kuò)大1倍以上，達(dá)2萬(wàn)億元以上，當(dāng)年養(yǎng)老保險(xiǎn)虧空將超8000億元。從人口結(jié)構(gòu)比例看，當(dāng)前我國(guó)的勞動(dòng)人口比重已越過(guò)高峰期，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金償付壓力會(huì)越來(lái)越大；按當(dāng)前預(yù)期平均壽命73歲計(jì)，全國(guó)僅65歲以上老人養(yǎng)老保險(xiǎn)支出虧空靜態(tài)累計(jì)就達(dá)5.6萬(wàn)億元以上；截至2010年，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)節(jié)余1.54萬(wàn)億元，靜態(tài)缺口達(dá)4萬(wàn)億元。鐵道部已明確披露，2010年年末，鐵道部負(fù)債總額為18918億；截至2009年年末，三大政策性商業(yè)銀行的債券發(fā)行量為45409.4億元，國(guó)外負(fù)債為711.80億元，兩者相加46121.2億元。
此外，四家國(guó)有商業(yè)銀行改制上市時(shí)剝離不良資產(chǎn)規(guī)模為1.4萬(wàn)億元，按照銀監(jiān)會(huì)公布的《2006年金融資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置情況表》中金融資產(chǎn)管理公司68.61%的處置進(jìn)度，還存在約4394.6億元的債務(wù)尚未處理。而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金至少存在約4萬(wàn)億元缺口。這意味著我國(guó)隱性債務(wù)的總規(guī)模為10.94萬(wàn)億元左右。
報(bào)告還指出，地方政府的顯性與隱性負(fù)債總額為10.7萬(wàn)億元。與中央政府的顯性與隱性債務(wù)相加，占GDP的比例已達(dá)到68.33%。已超出國(guó)際通用的負(fù)債率不超過(guò)GDP60%的警戒線。
事實(shí)上，上海證券的研究報(bào)告對(duì)中央隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)口徑，與2011年6月中國(guó)人民銀行的報(bào)告相類(lèi)似。央行所指的隱性負(fù)債，從中央來(lái)說(shuō)，主要包括大型金融機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中形成的共管基金；一些政策性或準(zhǔn)政策性金融機(jī)構(gòu)大量發(fā)債，以及一些政企不分的部門(mén)負(fù)債較高。報(bào)告指出，醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障也存在缺口，但央行并未公布具體缺口。
據(jù)央行數(shù)據(jù)，2010年，全國(guó)財(cái)政赤字1萬(wàn)億元人民幣，占GDP比重僅為2.5%，政府部門(mén)債務(wù)狀況良好。但報(bào)告也指出，政府部門(mén)隱性負(fù)債問(wèn)題值得關(guān)注。數(shù)據(jù)并不能掩蓋過(guò)去兩年大規(guī)模舉債之后，地方政府債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，這已是多方共識(shí)。
隱性負(fù)債有諸多統(tǒng)計(jì)口徑
對(duì)上海證券報(bào)告估算的中央政府顯性負(fù)債，業(yè)內(nèi)人士并無(wú)爭(zhēng)議。“顯性負(fù)債是納入國(guó)家預(yù)算的債務(wù)，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大批準(zhǔn)的，是看得見(jiàn)的，一般主要是以國(guó)債方式體現(xiàn)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院院長(zhǎng)助理應(yīng)展宇告訴時(shí)代周報(bào)。
不過(guò)，本報(bào)記者采訪的多位經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多認(rèn)為，中央隱性負(fù)債這一概念較為含糊，在統(tǒng)計(jì)口徑上存在很大爭(zhēng)議，因此很難估算出正確的數(shù)額。上海證券的報(bào)告，只能稱(chēng)為一家之言。
在上海社科院部門(mén)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)楊建文看來(lái)：“政府隱性負(fù)債一般是指以政府作為擔(dān)保的、通過(guò)企業(yè)的方式運(yùn)作借的債。比如地方融資平臺(tái)就是這種性質(zhì)，中央也有。對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，更多的是指中央政府直接管的企業(yè)的銀行貸款。在正常運(yùn)作的情況下，央企也要貸款，而在經(jīng)濟(jì)蕭條期，政府要求它多貸些款，比如為4萬(wàn)億作配套，這種情況下，企業(yè)本身有風(fēng)險(xiǎn)，但還得去貸。問(wèn)題是，這種維穩(wěn)貸款與企業(yè)正常的貸款之間應(yīng)該有所區(qū)分，但在統(tǒng)計(jì)上沒(méi)有分開(kāi)來(lái)。”
中央隱性負(fù)債是否包含社保基金的缺口，楊建文認(rèn)為，有的統(tǒng)計(jì)是把這塊計(jì)算在內(nèi)，那就形成了天文數(shù)字。“有些研究者自己設(shè)計(jì)了一個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑，把數(shù)字加起來(lái)，就得到一個(gè)隱性負(fù)債總規(guī)模。想把問(wèn)題說(shuō)得嚴(yán)重些，引起重視，就把數(shù)字說(shuō)得大些，反之，就把數(shù)字搞得小些，可塑性太強(qiáng)，沒(méi)有進(jìn)行具體的分析。政府總體負(fù)債多少，我是說(shuō)不出一個(gè)數(shù)字。”
應(yīng)展宇也告訴時(shí)代周報(bào)：“隱性負(fù)債這個(gè)概念，從學(xué)術(shù)上來(lái)說(shuō)，不同的人有不同的理解。到底以什么口徑來(lái)算，規(guī)模到底有多大，仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。比如像地方融資平臺(tái)的債務(wù)，比如由銀行體系承擔(dān)的向國(guó)企提供的一些維穩(wěn)的信貸，最終還是要由中央政府來(lái)承擔(dān)的。此外，在金融體系中，央票的性質(zhì)怎么算？銀行提供的財(cái)政部發(fā)行的帶有債權(quán)債務(wù)性質(zhì)的東西，到底怎么算？幾十萬(wàn)億的銀行存款，如果出了問(wèn)題，銀行向政府求救，又算不算呢？是否都可視為政府的隱性債務(wù)？”
或許也有相對(duì)權(quán)威的定義法。根據(jù)前世界銀行研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家HanaPolackovaBrixi（白海娜）的分法，政府負(fù)債可分為四種類(lèi)型：直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債。按照傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算方式，只有直接顯性負(fù)債是直接、即時(shí)地被納入到財(cái)政預(yù)算中去的，而后三種類(lèi)型的負(fù)債都具有不同程度的隱蔽性。
在這一分法中，政府直接隱性負(fù)債主要包含法律沒(méi)有規(guī)定的未來(lái)公共養(yǎng)老金和未來(lái)醫(yī)療融資。或有顯性負(fù)債則包括中央政府為非政府貸款、地方政府以及公共部門(mén)為私人部門(mén)實(shí)體的責(zé)任提供的擔(dān)保，為抵押貸款、農(nóng)業(yè)貸款等提供的一攬子政府擔(dān)保，針對(duì)存款、農(nóng)作物等的國(guó)家保險(xiǎn)體系等。或有隱性負(fù)債則包括不享有中央政府擔(dān)保的地方政府、公共或私人實(shí)體的無(wú)法償付的債務(wù)或其他負(fù)債，國(guó)家保險(xiǎn)范圍之外的銀行破產(chǎn)等。
財(cái)政部財(cái)政科研所副所長(zhǎng)劉尚希就告訴時(shí)代周報(bào)：“債務(wù)有四種類(lèi)型，隱性負(fù)債還分為直接性隱性負(fù)債和或有隱性負(fù)債。直接隱性負(fù)債包括社會(huì)養(yǎng)老基金的一些缺口，政府對(duì)全體公民的社會(huì)保障有承諾，但債務(wù)的具體規(guī)模到底多大，還不好說(shuō)。或有隱性負(fù)債則非常寬泛了，比如大而不能倒的私人銀行的債務(wù)，也可能變成政府的或有負(fù)債。上海證券報(bào)告中所提的，政策性銀行的負(fù)債，說(shuō)它是政府的或有債務(wù)是可以的。像鐵道部這樣政企合一的部門(mén)，它的債務(wù)能不能算政府的或有負(fù)債，還兩可。它同時(shí)還算個(gè)大型國(guó)企，它的債務(wù)算政府債務(wù)，那中石油、中石化的債務(wù)算不算呢？”
“隱性負(fù)債總體來(lái)說(shuō)是政府的道義責(zé)任，談不上明確的法律責(zé)任。政府的承諾越多，道義責(zé)任就越大，隱性負(fù)債就越多。如果政府承諾各種各樣的福利，把老百姓的生老病死都管起來(lái)，道義責(zé)任會(huì)非常大。”劉尚希稱(chēng)。
養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口尚待商榷
和許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一樣，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)也形成了一個(gè)以中央政府為核心的完整的政府隱性擔(dān)保體系。這個(gè)體系包括四個(gè)層次：一是中央政府對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)（包括國(guó)有銀行、國(guó)有資產(chǎn)管理公司、中央銀行、政策性銀行、包括國(guó)有糧棉流通企業(yè)在內(nèi)的國(guó)有企業(yè)及其他國(guó)有附屬機(jī)構(gòu)）的隱性擔(dān)保；二是中央政府對(duì)資本市場(chǎng)的隱性擔(dān)保；三是中央政府的社會(huì)養(yǎng)老金隱性擔(dān)保；四是中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保。在對(duì)國(guó)有銀行、國(guó)有企業(yè)等提供隱性擔(dān)保時(shí)，政府沒(méi)有負(fù)債；但是，如果債務(wù)人發(fā)生違約，政府將有義務(wù)償還債務(wù)，此時(shí)，隱性和或有負(fù)債將成為政府的實(shí)際負(fù)債。
“隱性擔(dān)保體系在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何國(guó)家都存在。隱性擔(dān)保就是一旦發(fā)生危機(jī)的時(shí)候，政府不能撒手不管。像美國(guó)也是這樣，美國(guó)聯(lián)邦原先對(duì)州政府的財(cái)政危機(jī)是不救的，現(xiàn)在也出錢(qián)去救，甚至對(duì)私人企業(yè)也都去救助。一旦出現(xiàn)重大公共危機(jī)的時(shí)候，中央政府不救也得救。這是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本特征。”劉尚希告訴時(shí)代周報(bào)。
在完整的隱性擔(dān)保體系下，政府隱性負(fù)債的規(guī)模理論上可以相當(dāng)大。而在中國(guó)目前，中央政府隱性負(fù)債究竟有多大？劉尚希稱(chēng)：“這要經(jīng)過(guò)測(cè)算的，不能概念還沒(méi)搞清楚，就算出來(lái)了。那結(jié)果肯定就錯(cuò)了。”
上海證券的報(bào)告中，對(duì)這一數(shù)字的估算確有值得商榷之處。對(duì)其中社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，胡月曉估出了約4萬(wàn)億元的數(shù)字。他告訴時(shí)代周報(bào)：“中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制是沒(méi)有參保就沒(méi)有養(yǎng)老金，只有補(bǔ)助。如果像西方那樣實(shí)現(xiàn)全民養(yǎng)老，把65歲以上未參保老人都涵蓋進(jìn)來(lái)，與參保者享受同等待遇，這個(gè)缺口是每年8000億元。按平均年齡73歲算，虧空靜態(tài)累計(jì)就達(dá)5.6萬(wàn)億元以上，去除養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)節(jié)余1.54萬(wàn)億元，靜態(tài)缺口達(dá)4萬(wàn)億元。”這一測(cè)算并未計(jì)入大量未來(lái)將達(dá)到65歲以上的未參保人口，胡月曉稱(chēng)，“如果計(jì)入，隱性負(fù)債量就更大了。我們現(xiàn)在只是靜態(tài)估算。”不過(guò)，社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)張車(chē)偉認(rèn)為：“靜態(tài)的計(jì)算沒(méi)有道理，老齡人口一直在增加，不可能一批人到了平均壽命，這筆支出就畫(huà)上句號(hào)。”
地方債務(wù)也有中央隱性擔(dān)保
另一方面，上海證券報(bào)告中，還有一些隱性負(fù)債未納入。譬如中央政府對(duì)國(guó)有銀行之外的國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)和地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保，顯然未羅列其中。
胡月曉告訴時(shí)代周報(bào)：“最起碼包括的那些概念已經(jīng)在里面，比如包括了證策性銀行、四大行、資產(chǎn)管理公司等。其他國(guó)有企業(yè)比如大的基礎(chǔ)建設(shè)公司目前看來(lái)還是比較穩(wěn)定的，在西方這些東西也沒(méi)有出現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題。只是在經(jīng)濟(jì)蕭條期，杠桿比較高的金融機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)問(wèn)題，隱性債務(wù)主要出在這一塊。報(bào)告中不可能包括所有的東西。”
報(bào)告中將地方政府的10.7萬(wàn)億元債務(wù)排除在中央隱性負(fù)債之外，但地方政府債務(wù)顯然也有中央政府的擔(dān)保，將其列入中央政府隱性債務(wù)也有理可循。在復(fù)旦大學(xué)金融與資本市場(chǎng)研究中心主任謝百三的理解中，中央政府隱性負(fù)債，主要指地方政府的債務(wù)。“過(guò)去四五十年來(lái)，地方政府的債，最終都是由中央政府的財(cái)政稅收、海關(guān)關(guān)稅來(lái)作擔(dān)保的，如果地方政府還不出，由中央政府代還。后來(lái)溫總理提出，地方政府的債自己還，各家的孩子各家抱，就變成了地方融資平臺(tái)。但地方政府并沒(méi)有認(rèn)為這是他們的問(wèn)題，因?yàn)檫@是2008年以后中央叫地方配套的資金，他們能還就還，不能還就拖著，這樣最終會(huì)落到中央政府頭上。”
事實(shí)上，2008年以后的信貸狂飆，無(wú)疑造成地方債的一些安全隱憂。據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2010年6月底，全國(guó)地方融資平臺(tái)貸款余額7.66萬(wàn)億元。從結(jié)構(gòu)上判斷，23%的債務(wù)可觀察到比較明顯的風(fēng)險(xiǎn)。
前段時(shí)間，第一撥即將到期的地方債是否可獲展期，媒體討論甚為喧囂。隨著今后三年進(jìn)入首輪償債高峰，展期顯然能緩解當(dāng)前的還債壓力，掩蓋一些項(xiàng)目的償付風(fēng)險(xiǎn)，為一些地方融資平臺(tái)引頸期盼。
“很可能會(huì)拖下去，讓銀行不要逼債。再次到期，可以再次續(xù)債。最后也有可能對(duì)銀行進(jìn)行壞賬處理，但會(huì)拖很久。”獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、玫瑰石顧問(wèn)公司董事謝國(guó)忠告訴時(shí)代周報(bào)。
謝百三則認(rèn)為，對(duì)一些地方債應(yīng)該展期，但并不會(huì)出現(xiàn)償付危機(jī)。他對(duì)時(shí)代周報(bào)記者說(shuō)：“我國(guó)中央政府的債券可以發(fā)到27萬(wàn)億元，現(xiàn)在只發(fā)到17萬(wàn)億元，什么事情都可以由中央政府承擔(dān)起來(lái)。如果有問(wèn)題，就發(fā)2萬(wàn)億國(guó)債，30年以后還。30年以后的GDP可能就是80萬(wàn)億元了。所以中央政府的調(diào)控余地很強(qiáng)大，現(xiàn)在還有10萬(wàn)億元發(fā)國(guó)債的余地。”
顯然，中央政府為地方政府債務(wù)“背書(shū)”，已成必然之勢(shì)。若照此計(jì)算，中央政府隱性債務(wù)仍將上升。
