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記者 劉麗麗
電力體制改革的十年徘徊期中，地方電網(wǎng)“試驗(yàn)田”的探索卻一直在自發(fā)進(jìn)行。
2012年上半年，關(guān)于地方電網(wǎng)與國(guó)家電網(wǎng)“龍蛇爭(zhēng)霸”的消息頻傳。《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從電監(jiān)會(huì)獲悉，目前電監(jiān)會(huì)的相關(guān)部門對(duì)此非常關(guān)注，并將開(kāi)展一系列調(diào)研。
“地方電網(wǎng)有可能成為電力改革的突破口，甚至可能作為輸配分開(kāi)的試金石。”7月下旬，一位正在地方調(diào)研的電力專家告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》。
大小電網(wǎng)
電力系統(tǒng)外的諸多國(guó)人并不清楚：中國(guó)的電網(wǎng)，并非國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)一統(tǒng)江山；尚有大量大大小小的地方電網(wǎng)，分割其間。
其中，規(guī)模較大的地方電網(wǎng)企業(yè)主要有5家，即陜西地電集團(tuán)、內(nèi)蒙古電力公司、廣西水利電業(yè)公司、四川水電投資經(jīng)營(yíng)集團(tuán)、山西國(guó)際電力公司。以陜西地電為例，成立初期，陜西地電的供電區(qū)，在陜西省99個(gè)縣里占2/3；而這66個(gè)縣的售電量卻只占全省售電量的1/3。很明顯，都是些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。
一般而言，大小電網(wǎng)間平時(shí)相安無(wú)事；但每當(dāng)?shù)仉姷乇P內(nèi)出現(xiàn)耗電大項(xiàng)目時(shí)，央企電網(wǎng)都會(huì)來(lái)染指一番。
事實(shí)上，地方電網(wǎng)除了地域優(yōu)勢(shì)外，技術(shù)和電網(wǎng)安全保障水平方面，不如兩大央企電網(wǎng)，這在能源業(yè)界亦有共識(shí)。
華北電力大學(xué)一專家介紹，2008年南方冰雪災(zāi)害最嚴(yán)重的湖南郴州，“央企電網(wǎng)和地方電網(wǎng)都在搶修，但央企的進(jìn)度明顯快得多”。
國(guó)家電監(jiān)會(huì)發(fā)布的《2011年供電監(jiān)管報(bào)告》稱，“國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司所屬供電企業(yè)，供電總體水平普遍高于地方供電企業(yè)”。
兩大央企電網(wǎng)還有其他的天然優(yōu)勢(shì)。比如，可在地電企業(yè)法定營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)，興建高電壓等級(jí)變電站的配套配網(wǎng)供電設(shè)施，爭(zhēng)奪用戶；并可依靠規(guī)劃、設(shè)計(jì)、并網(wǎng)、調(diào)度等方面的壟斷優(yōu)勢(shì)，對(duì)地電企業(yè)接入系統(tǒng)實(shí)行各種聯(lián)網(wǎng)限制。
比如，蒙西電網(wǎng)管內(nèi)是中國(guó)著名的火電風(fēng)電基地，但大量電力需要通過(guò)國(guó)家電網(wǎng)外送，“能送多少，人家說(shuō)了算”，內(nèi)蒙古電力公司黨委工作部一職工說(shuō)。
多年來(lái)，關(guān)于蒙西電網(wǎng)窩電極其嚴(yán)重的消息，不絕而耳；甚至有消息稱，內(nèi)蒙古電力公司準(zhǔn)備修建直通南方電網(wǎng)的直流特高壓線路，“飛躍國(guó)家電網(wǎng)”。
“地方政府，當(dāng)然是支持地方電廠和地方電網(wǎng)的；因?yàn)樗麄兛梢灾苯涌刂七@些電廠、電網(wǎng)，鼓勵(lì)支持高耗能項(xiàng)目”，國(guó)家電網(wǎng)有關(guān)人士認(rèn)為，在央企和地電公司的關(guān)系上，“地方政府自身的利益訴求起了重大作用”。
這并不奇怪。除了一些地方水電企業(yè)歸地方水利部門管理外，地電公司的歸口管理部門，主要是各級(jí)地方政府的國(guó)資委、經(jīng)信委和發(fā)改委。“地電企業(yè)，資源開(kāi)發(fā)在地方、電量消化在地方、解決就業(yè)在地方、利潤(rùn)稅收在地方”。
地電往事
上世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)的國(guó)家電力部在全國(guó)范圍相繼上收了600多個(gè)縣級(jí)地方供電企業(yè)的管理權(quán)，歸其“直供直管”；其余1800多個(gè)躉售縣和自發(fā)自供縣，則仍由地方政府管理。這一階段，縣級(jí)電網(wǎng)管理體制分為三種類型：一種是直供直管型，由央企電網(wǎng)企業(yè)直接管理；一種是地方自建小水電、小火電和供電，即自發(fā)自供自管；占比例最大的類型則是第三種——躉售縣。所謂躉售，就是先向大電網(wǎng)購(gòu)電，然后再轉(zhuǎn)賣給區(qū)域內(nèi)的用電戶，類似于“先批發(fā)、后零售”。
躉售電網(wǎng)，其資產(chǎn)仍然屬于地方政府(主要是縣級(jí))，一般稱之為“縣供電公司”。這些縣，多是其供電區(qū)域內(nèi)電源較少、無(wú)法滿足用電需求，只能先向大電網(wǎng)購(gòu)電，然后再轉(zhuǎn)賣給區(qū)域內(nèi)的用電戶。
用通俗的話來(lái)講，躉售供電企業(yè)，就是電力“二道販子”。
1998年10月，“改造農(nóng)村電網(wǎng)、改革農(nóng)電管理體制、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)”工作開(kāi)始，隨后實(shí)施了兩輪大規(guī)模的農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造；借此，國(guó)家電力公司下屬的各省市電力公司，對(duì)部分地方縣級(jí)供電企業(yè)實(shí)施了“代管”。
而山東魏橋解列運(yùn)行的小電廠和小電網(wǎng)，也肇始于彼時(shí)的山東電力短缺；之后其默默耕耘多年，才發(fā)展壯大如斯。
這種局面，基本維持到了現(xiàn)在，沒(méi)有大的變化。這些歷史演變，為日后的中國(guó)電力體制改革，埋下了諸多伏筆。
變與不變
電網(wǎng)，帶有天然壟斷性質(zhì)。一旦成型，基本“一成不變”；但其中的細(xì)微變化，若非業(yè)內(nèi)人士，恐很難洞見(jiàn)其奧妙。
躉售縣的變化，正是其中之一。
按照2002年電力體制改革方案，輸配分開(kāi)后，配電側(cè)要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由兩個(gè)及以上配電企業(yè)在同一區(qū)域展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)；而躉售縣，因?yàn)榇嬖诤痛箅娋W(wǎng)不同產(chǎn)權(quán)的配電企業(yè)，自然是改革的最佳試點(diǎn)。
《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者卻了解到，目前躉售模式已露日漸式微之態(tài)，很多躉售縣已經(jīng)逐步劃轉(zhuǎn)給了央企電網(wǎng)。
比如已經(jīng)被拆分的華北電網(wǎng)，在2011年年初就已經(jīng)基本完成了躉售縣的劃轉(zhuǎn)，其管轄范圍內(nèi)的躉售縣都已經(jīng)變成了國(guó)網(wǎng)的“直供直管縣”。
國(guó)網(wǎng)河北電力公司管轄的冀南電網(wǎng)，其勢(shì)力范圍內(nèi)的躉售縣資產(chǎn)上劃工作，即將大功告成。“現(xiàn)在邯鄲、邢臺(tái)、衡水三個(gè)市公司正在進(jìn)行上劃，計(jì)劃今年6月完成”，國(guó)家電網(wǎng)有關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“這三市上劃完成后，河北南網(wǎng)區(qū)域就沒(méi)有躉售縣了”。
國(guó)家電網(wǎng)公司內(nèi)部人士向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，“躉售縣資產(chǎn)屬于地方，就無(wú)法納入市級(jí)電網(wǎng)整體規(guī)劃；只是代管的話，國(guó)網(wǎng)就不會(huì)投資建設(shè)新線路，比如110KV的農(nóng)網(wǎng)架”，“這對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也是不利的”。
但在經(jīng)歷大規(guī)模農(nóng)網(wǎng)改造之后，央企電網(wǎng)和地電企業(yè)之間，對(duì)于農(nóng)電資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，一直爭(zhēng)議不斷。兩大央企電網(wǎng)認(rèn)為，農(nóng)網(wǎng)改造是央企從國(guó)債資金和商業(yè)銀行統(tǒng)貸資金建設(shè)的，并由央企電網(wǎng)統(tǒng)還這筆債務(wù)，農(nóng)網(wǎng)改造形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)當(dāng)屬央企電網(wǎng)所有。
而地方政府和相關(guān)地電企業(yè)認(rèn)為，中央和地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金，都是農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)改造的資本金，央企電網(wǎng)所屬的各省電網(wǎng)企業(yè)不是農(nóng)網(wǎng)資產(chǎn)的出資人；還貸資金主要是通過(guò)向省級(jí)以及以下用戶加價(jià)均攤方式籌集的，產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸地方政府所有。
還有一些“端不上臺(tái)面”的問(wèn)題，如“地方政府領(lǐng)導(dǎo)時(shí)常把躉售縣供電企業(yè)當(dāng)做蓄水池，政府部門想買部好車，領(lǐng)導(dǎo)親屬要安排工作，都會(huì)想到躉售供電企業(yè)”，“所以許多地方政府反對(duì)上劃”。
國(guó)家電網(wǎng)一內(nèi)部人士表示，在進(jìn)行躉售縣資產(chǎn)上劃時(shí)，發(fā)現(xiàn)這些供電企業(yè)“有很多裙帶關(guān)系，管理不透明、不規(guī)范等問(wèn)題嚴(yán)重”。
但也有業(yè)界人士認(rèn)為，地方電網(wǎng)相對(duì)薄弱，主要是因?yàn)樵谝?guī)劃、設(shè)計(jì)、調(diào)度和上網(wǎng)電價(jià)、電量等諸多方面，存在著體制性、歧視性的制約，很難在同一平臺(tái)上和大電網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
“苦樂(lè)不均”，中電聯(lián)有關(guān)人士表示，“有些躉售縣電力企業(yè)負(fù)擔(dān)重、收益少，地方政府根本不愿意要，交給央企電網(wǎng)，其實(shí)是甩包袱”。
對(duì)于上劃，諸多躉售縣電力企業(yè)的員工卻表示歡迎，“成了央企職工，待遇和身份都將更有保障”。
“上劃只是其中一種方式，上劃、代管、股份制、歸地方，都是允許的方式；如果對(duì)外資和民營(yíng)資本開(kāi)放，投資主體將更加多元化”，國(guó)家電監(jiān)會(huì)一官員稱。
上世紀(jì)90年代，四川什邡曾試圖進(jìn)行電網(wǎng)股份制改造，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地方兩個(gè)電網(wǎng)合一，共同參股，但是最終未能達(dá)成協(xié)議。據(jù)當(dāng)時(shí)參與方案設(shè)計(jì)的電力人士表示，“主要還是利益沒(méi)有協(xié)調(diào)好”。
僅是拾遺補(bǔ)缺？
在電改“五號(hào)文件”中，地方電網(wǎng)被稱為“農(nóng)電”；《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者在采訪中獲悉，電監(jiān)會(huì)一位負(fù)責(zé)人最近在聽(tīng)取匯報(bào)時(shí)指出，“今后盡量不稱農(nóng)電，統(tǒng)一用‘地電’概念”。
傳統(tǒng)上，在“中央統(tǒng)一辦電管電”體制下，地電企業(yè)一直被認(rèn)為扮演著“拾遺補(bǔ)缺”的角色，在中央電力企業(yè)延伸不到的地方發(fā)揮作用。
在一些大型央企難以施展的地方，地電企業(yè)往往能充分利用其熟悉當(dāng)?shù)厍闆r、人脈深厚、調(diào)動(dòng)靈活、管理成本低等優(yōu)勢(shì)，建設(shè)小水電、小火電和小電網(wǎng)。
有專家指出，地電企業(yè)也曾是電力體制改革的推動(dòng)者。當(dāng)年，有獨(dú)立利益訴求的地方發(fā)電企業(yè)大量出現(xiàn)后，為了追求效益最大化，它們嘗試了輔助業(yè)務(wù)社會(huì)化、采購(gòu)招投標(biāo)等當(dāng)時(shí)來(lái)看很前衛(wèi)的措施，“電廠經(jīng)營(yíng)管理也從代營(yíng)代管開(kāi)始，發(fā)展到自營(yíng)代管，最后大部分電廠在2000年前后實(shí)現(xiàn)自營(yíng)自管，為后來(lái)的廠網(wǎng)分開(kāi)埋下了伏筆”。
隨著獨(dú)立電廠的增多，其與電網(wǎng)所屬電廠在調(diào)度計(jì)劃安排、費(fèi)用分?jǐn)偂㈦娰M(fèi)結(jié)算、電廠服務(wù)等方面的利益沖突變得日益尖銳，導(dǎo)致以地電企業(yè)為主的各投資主體強(qiáng)烈要求改革，實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開(kāi)。
“從一定程度上說(shuō)，正是地方發(fā)電企業(yè)的發(fā)展壯大，才最終推動(dòng)了廠網(wǎng)分開(kāi)”，有電力體制改革研究者這樣評(píng)價(jià)。
地電企業(yè)目前面臨的形勢(shì)，顯然更加嚴(yán)峻。隨著各大區(qū)域電網(wǎng)的消失，央企電網(wǎng)“大一統(tǒng)”的趨勢(shì)日漸明顯，先天和后天的缺陷，硬件和軟件的弱項(xiàng)，讓地電企業(yè)有了“夾縫中求生存”的尷尬。
但對(duì)于電力改革下一步，輸配分開(kāi)該怎么走，有諸多專家寄希望于地電企業(yè)成為試驗(yàn)田。
“可以把目前已經(jīng)實(shí)行了輸配分開(kāi)的陜西地電等地電企業(yè)，作為樣本，進(jìn)行深入研究對(duì)比”，有電力行業(yè)資深人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，這樣可以用事實(shí)來(lái)說(shuō)明，輸配分開(kāi)到底要不要搞、怎么搞、搞了到底好不好。
國(guó)家電監(jiān)會(huì)《2011年供電監(jiān)管報(bào)告》稱，“部分地區(qū)配電網(wǎng)投入不足，供電能力不足，不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活用電需求”。
報(bào)告中的數(shù)據(jù)顯示，從“十一五”期間到“十二五”期間，國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)輸配網(wǎng)建設(shè)與改造實(shí)際投資和計(jì)劃投資情況看，都是220千伏及以上電網(wǎng)投資規(guī)模“更加”或“繼續(xù)”高于220千伏以下電網(wǎng)投資規(guī)模。
而5家主要地方供電企業(yè)，同期220千伏以下電網(wǎng)計(jì)劃投資規(guī)模“明顯高于”220千伏及以上電網(wǎng)投資規(guī)模，且呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。
“在配電環(huán)節(jié)實(shí)行投資主體多元化，是扭轉(zhuǎn)配電網(wǎng)發(fā)展滯后的重要對(duì)策”，一位研究地電企業(yè)的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為。
國(guó)家電監(jiān)會(huì)新聞研究處處長(zhǎng)李創(chuàng)軍撰文指出，開(kāi)放購(gòu)電側(cè)市場(chǎng)可以作為電力市場(chǎng)化改革的突破口。“一些地方已經(jīng)有一些獨(dú)立于大電網(wǎng)的地方電力企業(yè)，可以先賦予這些企業(yè)購(gòu)電自主權(quán)，開(kāi)展試點(diǎn)”。
“是通過(guò)兼并、繼續(xù)走大一統(tǒng)的道路？還是堅(jiān)持多家辦電、培育多家市場(chǎng)主體，形成有效有序的競(jìng)爭(zhēng)，走電力市場(chǎng)化的道路？這是下一步深化電力體制改革需要分析的重要問(wèn)題”，一位電力行業(yè)資深人士感慨，“多年來(lái)，關(guān)于配網(wǎng)改革的觀點(diǎn)，從來(lái)沒(méi)有統(tǒng)一過(guò)”。
“這幾次事件的爆發(fā)，是一個(gè)機(jī)會(huì)，來(lái)喚起下一步電力體制改革怎么辦”，這位電力行業(yè)資深人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。
